A história da Humanidade é uma história de migrações. Seja de forma voluntária, imposta ou inevitável, “o homem convive, desde os mais remotos tempos, com o fato de ter de sair de sua plaga de origem em razão de ter desagradado seus governantes, ou rompido as normas da sociedade na qual vive” (Andrade, 2001). Através dos tempos, em um contexto de guerras mundiais, fome, pragas e pobreza, cada vez mais pessoas se viram obrigadas a deslocar-se em busca do abrigo e proteção que lhes eram negados em suas terras natais em outros lugares.
Transcorridos Séculos de deslocamentos massivos, a sociedade melhor organizada identificou a necessidade de regulamentar normativamente o acolhimento de refugiados, termo que até então sequer havia sido idealizado, de forma a atuar efetivamente em prol dos seus direitos. Assinados tratados, convenções e protocolos, a comunidade internacional passou a assumir papel ativo de proteção daqueles que se encontram fora do seu país por causa de fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, opinião política ou participação em grupos sociais, e que não possa (ou não queira) voltar para casa. Criava-se o Direito Internacional dos Refugiados.
O Alto Comissariado para Refugiados Russos (ACRR) e o Passaporte Nansen
Em que pese a existência de estrangeiros dentro dos limites territoriais de um Estado nunca tenha sido um fato incomum no desenrolar da história do mundo, são verificados apenas no início do século XX avanços consideráveis no cenário internacional no que diz respeito à defesa dos refugiados. Conforme descreve Bauman, eles “têm batido à porta de outras pessoas desde o início dos tempos modernos. Para quem está por trás dessas portas, eles sempre foram - como o são agora - estranhos” (Bauman, 2017). Em um contexto em que pouco ou nada se falava dos estrangeiros que migravam involuntariamente sem a proteção do próprio Estado de origem (Sartoretto, 2018), carecia a comunidade internacional de uma organização centralizada capaz de criar diretrizes de tratamento para com esta parcela da população.
À época, destaca-se apenas o trabalho de associações não governamentais voluntárias, tal qual o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, conhecido pela prestação de serviços humanitários a vítimas de guerra ou em contexto de violência (Pereira, 2014). Todavia, frente aos parcos recursos financeiros e estruturais por ele dispostos, referidas ações ocorriam através da caridade, sem a possibilidade de um auxílio mais específico.
Foi apenas com o desfecho da Primeira Guerra Mundial, ao observar um contexto de violentos conflitos armados e deslocamentos territoriais massivos, principalmente de russos e armênios, dentre outras nacionalidades (Sartoretto, 2018), que a comunidade internacional começou a atuar em prol dos direitos dos refugiados. Em resumo, “esse problema precisava ser endereçado de maneira estruturada para que hordas de pessoas não cruzassem fronteiras europeias desordenadamente, desestruturando a proteção que os Estados ofereciam aos seus nacionais” (Sartoretto, 2018).
Criada em 1919 e ratificada dentro do próprio Tratado de Versalhes, a Liga das Nações, ou Sociedade das Nações, foi uma organização idealizada pelas potências vencedoras da Primeira Guerra Mundial com a finalidade de promover a cooperação, paz e segurança internacional, criando limites à soberania dos Estados e penalizando aqueles que descumprissem os compromissos ou acordos por ele assumidos (Teixeira, 2013). Desta forma, definido um meio de diálogo pacífico entre os países, a Liga das Nações serviu como instrumento de debate dos mais diversos impasses enfrentados pela comunidade internacional na reconstrução da paz dentro e fora de suas fronteiras, tal qual a situação dos refugiados.
Com o apoio da Liga das Nações, acordos internacionais firmados estabeleceram que o fato de um indivíduo estar em outro país que não o seu de origem, impossibilitado de receber a proteção daquele Estado, já eram condições suficientemente necessárias para a concessão do refúgio (Goodwin-Gil; Mcadam, 2007). Até então, não havia orientações quanto à própria definição do termo, de maneira que muitas vezes os refugiados dependiam “da generosidade, na maioria dos casos absolutamente ausente, das leis nacionais internas de cada país relativas à concessão de asilo político” (Pereira, 2014).
Prontamente em 1921, após a iniciativa de organizações internacionais humanitárias que uniram-se em conferência para uma discussão voltada à situação dos cidadãos russos, o conselho da Sociedade das Nações autorizou a criação de um Alto Comissariado para Refugiados Russos (ACRR). Para a função de Alto Comissário, responsável designado para “definir o estatuto dos refugiados russos e assegurar o seu repatriamento ao país de origem ou a entrada no mercado de trabalho nos países de destino, bem como para organizar medidas de assistência à população refugiada” (Sartoretto, 2018), foi escolhido o norueguês Fridtjof Nansen, o qual esteve à frente do cargo até o ano de sua morte, em 1930 (Ramos, 2016).
Para além das funções administrativas e diplomáticas que faziam parte do seu trabalho, Nansen observou que uma das maiores dificuldades enfrentadas por estes indivíduos ao adentrar em território estrangeiro era a falta de documentos internacionalmente reconhecidos. O passaporte Nansen, específico para identificação de refugiados (Jubilut, 2007, p. 75) e que permitia que os seus titulares circulassem livremente no território dos países que o reconheciam (Neto, 2016. p. 582), foi a solução por ele encontrada, sendo hoje considerado o primeiro instrumento jurídico para a proteção internacional dos refugiados.
Em 1933, o Alto Comissariado para Refugiados não mais era tão exitoso quanto nos anos anteriores, quando então ainda contava com a presidência de Fridtjof Nansen, de forma que os recursos recebidos eram escassos em contrapartida aos gastos exponenciais. Enquanto Estados e organizações não governamentais voluntárias patrocinavam os programas de assistência, recepção e proteção de refugiados, o auxílio financeiro recebido da Liga das Nações limitava-se às despesas do escritório da organização (Sartoretto, 2018).
Ainda em 1933, o reconhecimento dos graves prejuízos causados pela inexistência de um status legal dos refugiados por parte da Comissão Intergovernamental da Liga das Nações (League of Nations, 1933) culminou na assinatura da primeira Convenção Relativa ao Estatuto Internacional dos Refugiados (Refworld, 1933). Adotado por nove países, referido documento previa, além de medidas administrativas, os direitos dos refugiados de acesso à justiça, mercado de trabalho, educação e bem-estar, assim como positivou pela primeira vez no Direito Internacional o princípio do non-refoulement (Sartoretto, 2018).
Na década seguinte, a Segunda Guerra Mundial já contabilizava um saldo de cerca de 40 milhões de refugiados (Pereira, 2014), número dez vezes maior do que o deixado pela Primeira (Sartoretto, 2018). Eram eles judeus, homossexuais, ciganos, pessoas com deficiência - minorias discriminadas e perseguidas pelo regime nazista de Adolf Hitler recém libertos dos campos de concentração - que não mais se restringiam a uma única nacionalidade. Em vista desta característica, os países do ocidente reuniram-se em 1943 propondo o fim das atividades do Escritório Nansen, sucessor do Alto Comissariado para Refugiados, e do Alto Comissariado para os Refugiados Judeus provenientes da Alemanha, criado por meio da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados Oriundos da Alemanha de 1938 (Sartoretto, 2018).
Em substituição a estes, a Agência de Apoio e Reabilitação das Nações Unidas (AARNU) atuava em prol de refugiados, deslocados, sobreviventes da guerra e cidadãos que tentavam retornar aos seus lares. Todavia, diretamente ligada às organizações militares dos Aliados, a AARNU apenas se organizava pela proteção de nacionais dos Estados que faziam parte da aliança, quais sejam russos, americanos e britânicos, ou de países libertados depois da guerra, o que não abarcava todos os refugiados (Sartoretto, 2018).
A Organização das Nações Unidas (ONU) e a Organização Internacional para Refugiados (OIR)
Em 1946, o crescimento exponencial de refugiados e migrantes internos, bem como a ineficiência de ação da Liga das Nações frente ao caos espalhado por toda a Europa culminou na sua extinção (Pereira, 2014, p. 14), ao passo que já havia aberto espaço, um ano antes, para a sua sucessora. Resultado de esforços dos representantes de 50 países, a Carta das Nações Unidas (Refworld, 1945), também conhecida por Carta de São Francisco, devido ao local de sua assinatura (São Francisco, Estados Unidos), foi responsável por prever a criação da Organização das Nações Unidas (ONU), além de, de pronto, regulamentar seus membros e órgãos, tal qual a Assembleia Geral, constituída por todos os Estados-membros para discussão e consideração de temas relativos ao documento (Refworld, 1945).
Até hoje considerada o “primeiro tratado de alcance universal que reconhece os direitos fundamentais dos seres humanos, impondo o dever dos Estados de assegurar a dignidade e o valor de todos” (Ramos, 2019, p. 27), tratava-se de um documento que definia os princípios, propósitos e prerrogativas do órgão, sempre levando-se em conta a igualdade soberana entre os Estados (Pereira, 2019). Organizada em trinta artigos, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, em que pese sem caráter obrigatório (Neto, 2016), foi o documento que pela primeira vez estabeleceu a proteção universal dos direitos humanos, tendo inclusive servido como inspiração para as constituições de muitos Estados e democracias, estatuindo, de forma minuciosa, a diretriz de que todos seres humanos nascem livres, em estado de igualdade, seja por deveres ou direitos.
No ano de 1946, Neto descreve que “a dimensão e a complexidade inusitadas que as questões relativas às pessoas deslocadas assumiram fizeram com que a ONU se debruçasse com bastante ênfase sobre essa problemática” (Neto, 2016). Assim sendo, por inteligência do art. 22 da Carta das Nações Unidas, o qual dispõe que “a Assembleia Geral poderá estabelecer os órgãos subsidiários que julgar necessário ao desempenho de suas funções” (Refworld, 1945), foi criada a Organização Internacional para Refugiados (OIR), um órgão não permanente e especializado (Refworld, 1946) para organizar e centralizar novamente a demanda dos imigrantes que anteriormente estava sendo supervisionada pela Agência de Apoio e Reabilitação das Nações Unidas (AARNU).
O financiamento dos custos de manutenção do órgão, bancado pelos Estados-membros em contrapartida às ações realizadas, não apenas abarcava despesas administrativas, mas também de grande ações, como o reassentamento de refugiados (Sartoretto, 2018). Assim como o período de três anos de atuação, a Constituição da OIR previa as suas funções de atuação, como a repatriação; a identificação, registro e classificação; o cuidado e assistência; a proteção legal e política; o transporte; e o restabelecimento e reassentamento, em países capazes e desejosos de recebê-los, das pessoas que eram de interesse da Organização, quais sejam os refugiados (Refworld, 1946).
O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e a Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951
O período transcorrido entre os anos de 1949 e 1952 foi marcado por medidas transitórias decorrentes da extinção da OIR e a sua sucessão pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, o ACNUR (Neto, 2016) (em inglês UNHCR), o qual se mantém. Estabelecido pela vontade comum de duas das regiões que mais acolhiam refugiados à época, Estados Unidos e Europa, o ACNUR surgia encarregado do atendimento aos refugiados que ainda não haviam sido recebidos pela organização anterior (Sartoretto, 2018). Do mesmo modo que a Organização Internacional para Refugiados, o ACNUR foi instituído sob o respaldo do art. 22 da Carta das Nações Unidas e com uma breve previsão inicial de atuação de apenas três anos. Todavia, embora ambas instituições tenham sido planejadas sob estruturas e formato de trabalho semelhantes, as semelhanças cessam por aqui.
Explica Sartoretto que, diferentemente da OIR, o objetivo era de que o ACNUR não fosse uma agência operacional, mas sim que seu trabalho fosse realizado “de forma a cooperar com as medidas que são, em sua maioria, tomadas por Estados, organizações não governamentais e sociedade civil, mantendo a ideia inicial de criar uma agência enxuta, com funções operacionais mínimas, nos termos de uma agência reguladora” (Sartoretto, 2018). E prossegue, mencionando as diferenças entre ambos os órgãos quanto ao financiamento das atividades: durante o mandato da OIR, havia uma divisão de responsabilidades e custos entre a comunidade global, tendo a ONU como intermediadora; posteriormente, o financiamento de programas assistenciais passou a ser de responsabilidade dos Estados, que prestam contas ao ACNUR.
Implementado por meio da Resolução no 428 (V) da Assembleia Geral das Nações Unidas em 14 de dezembro de 1950, o Estatuto do ACNUR denotava que suas atividades teriam um “caráter totalmente apolítico; será humanitário e social e, como regra geral, estará relacionado com grupos e categorias de refugiados” (Acnur, 1950), além do exame, ao final de 1953, sobre a possibilidade de renovação do mandato de três anos. Por intermédio de seu Estatuto, o ACNUR fez um apelo aos governos para cooperarem com o órgão através da adesão aos tratados e convenções internacionais que dispõem sobre a temática dos refugiados; da recepção destes de forma inclusiva, independentemente de sua origem; do fornecimento de dados e informações ao ACNUR quanto aos refugiados acolhidos em seus territórios; dentre outros.
Além das soluções, o Estatuto do ACNUR também restringiu o trabalho do órgão por meio de empecilhos temporais e geográficos. No primeiro caso, menciona-se o mandato de apenas três anos (o qual foi posteriormente superado, conforme mencionado acima) e o enquadramento como refugiados somente daqueles que assim estivessem em razão dos acontecimentos ocorridos antes de 01 de janeiro de 1951, consequência das guerras mundiais. Por último, o rol taxativo de inclusão do ACNUR não previa a proteção dos refugiados não europeus (Sartoretto, 2018). De forma muito semelhante, foi disposto o texto da Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados (ACNUR, 1951).
A instituição da Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados em 1951 representa o marco da proteção moderna aos refugiados, todavia, assim como o Estatuto do ACNUR, limitou sua atuação, em um primeiro momento, às vítimas das guerras mundiais na Europa (Pereira, 2019). Ainda, dispôs referido documento a aplicação do termo refugiado e, sendo utilizadas como base até hoje, as circunstâncias clássicas de concessão do status aos indivíduos: quem, em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele.
Considerando-se que a Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados apenas era destinada às pessoas que se tornaram refugiadas em decorrência dos acontecimentos anteriores à 1º de janeiro de 1951, tais quais os fortes conflitos descolonizatórios e de independência enfrentados no continente africano, e que, desde então, havia surgido outras categorias, sendo necessário novo documento internacional a fim de abranger a todos que dele necessitassem respaldo, foi assinado em 1967 o Protocolo de Nova York (Acnur, 1967). Enfim, excluídas as limitações temporais e geográficas anteriormente impostas, a Convenção passou a ser um instrumento de proteção aplicado universalmente (Sartoretto, 2018).
REFERÊNCIAS:
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ACNUR. Estatuto do ACNUR. 1950. Disponível em: <https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/portugues/BD_Legal/Instrumentos_Internacionais/Estatuto_ACNUR.pdf?file=fileadmin/Documentos/portugues/BD_Legal/Instrumentos_Internacionais/Estatuto_ACNUR#:~:text=O%20Alto%20Comissariado%20das%20Na%C3%A7%C3%B5es%20Unidas%20para%20Refugiados%2C%20atuando%20sob,encontrar%20solu%C3%A7%C3%B5es%20permanentes%20para%20o>. Acesso em: 16 nov. 2024.
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GOODWIN-GIL, Guy; MCADAM, Jane. The Refugee in International Law. 3ª ed. Oxford University Press: Oxford, 2007.
JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito Internacional dos Refugiados e sua Aplicação no Ordenamento Jurídico Brasileiro. São Paulo: Método, 2007.
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